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原創|片區開發PPP項目績效考核的特殊性及優化思路

文章來源:『現代咨詢』公眾號作者:萬文清 朱容男
時間:2020-10-15 17:06 訪問量:


來源:現代咨詢
作者:萬文清  朱容男

摘要:片區開發PPP項目的績效考核組織和實施受到項目產出的多樣性和各子項目建設運營邊界的復雜性影響,迫切需要創新性思路解決。本文就片區開發PPP項目實施情況、績效考核實施特點、操作路徑進行分析,并總結出若干優化思路。


關鍵詞:片區開發 績效考核


引  言

根據中國社科院發布的《2020年社會藍皮書》,2019年我國人口城鎮化率超過60%。按國際標準,我國初步完成從鄉村社會到城市社會的轉型。隨著我國的城鎮化發展進入一個全新的階段,如何完善城鎮層級體系、開發經濟新動能、實現城鎮高質量發展成為亟待解決的重要議題。

片區開發是新型城鎮化建設的重要實施途徑,PPP模式是政府引入社會資本參與基礎設施和公共服務供給的重要模式。如何讓PPP模式嫁接到片區開發中,發揮其按效付費、提質增效的功能,具有廣闊的探索和應用空間。


一、片區開發PPP項目的發展情況

片區開發PPP項目是指對特定片區的投資建設和運營,目標是實現產業、城鎮與人的協調、可持續發展。根據項目定位,片區開發PPP項目可具體分為產業新城、園區開發、特色小鎮和全域旅游等不同類型。相比較單體的基礎設施或公共服務類PPP項目,片區開發PPP項目具有以下幾個特點:一是服務內容多元,尤其是將產業發展服務置于關系項目運作成敗的地位;二是產業鏈條長,不僅包含建設與運營環節,還廣泛涉及到整個區域的整體規劃、資源整合、多要素聚集;三是滾動開發動態平衡,資金通過分批投入與回收,在長期合作中保持資金的合理調配與動態平衡。

在全國PPP綜合信息平臺的行業分類中,城鎮綜合開發行業與片區開發的內涵較為貼合。截至2020年1月末,城鎮綜合開發類項目在管理庫中的項目數量為613個,占比6.5%,項目總投資117061億元,占比13.6%。城鎮綜合開發類項目平均投資強度達32億元,遠高于市政工程、生態建設和環境保護類項目,和包含軌道交通項目的交通運輸行業相當。在落地實施方面,截至2020年1月末,城鎮綜合開發類項目已落地402個,總投資達1.4萬億元,數量和投資額分別位列各行業的第四和第三。

二、片區開發PPP項目績效考核的特點

(一)項目產出復雜性評價

片區開發PPP項目的產出標準十分復雜,合作內容既包括基礎設施建設也包括公共服務的提供,內置部分的產業服務,既有公共的社會效益又包含地方的經濟效益,各項內容之間的功能屬性有著本質上的差異,應分別設計對應指標體系。基礎設施和公共服務建設應更多側重對項目產出可用性的考核,城市運營,則側重于項目基礎設施及公共服務運營情況。

(二)項目產出全生命周期評價

單體項目可以清晰分為建設期、運營期,而片區開發PPP項目產出內容豐富,投資規模大、周期長,各子項目之間的建設和運營交叉,即新項目建設、老項目運營以及產業發展服務并行,無法從整體上清晰劃分建設期、運營期,部分子項如產業發展服務不存在建設期,而規劃咨詢則不存在運營期。此外,不同階段實施的側重點也有所不同,片區開發PPP項目的績效考核指標要能涵蓋全生命周期各階段的重點。

(三)項目產出整體性評價

片區開發性PPP項目具有很強的整體性特征,雖然各子項績效評價滿足考核要求,但是存在未能使整個片區整體發展達到預期的情形。如在項目初始階段,道路等市政配套設施理應率先實施,然而政府方基于某種考慮將學校的開發建設時序提前,那么即使學校建設完成投入使用,滿足了單項的績效考核,可整體區域開發尚無法滿足實際需要。因此,諸如開發進度及合理性(基礎設施、產業發展、生活服務配套的均衡發展)、城市功能完善度(人口增長、生活生態環境改善)等衡量片區開發項目整體實施效果的指標應納入其中。

(四)項目產出動態性評價

片區開發PPP項目一般占地面積大,實施子項目多,隨著開發周期的增加,其處于不同的發展階段對應的產出要求是不同的,例如片區開發的初期,以基礎設施建設為主,產業尚處于培育階段,生活生態環境需要改造,片區的增量收入尚不明顯,而在片區開發的成熟階段,隨著產業發展帶來區域競爭力的提升、生活配套設施的完善引致人口凈流入,片區的生產生活生態價值得以顯化,此時將會帶來較為可觀的增量收入。因此,較為顯著的開發周期特性需要對應的考核指標體系進行動態調整。

三、片區開發PPP項目的績效考核操作的基本思路

按效付費是PPP項目的核心訴求之一。《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(財金〔2019〕10號)要求,規范的PPP項目應當“建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制”。在此之前,《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)則要求項目存在“項目建設成本不參與績效考核,或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%,固化政府支出責任的”不得入庫。

由于新型城鎮化建設的內容多樣性,片區開發項目具有著綜合性較強、子項目眾多的特征,涉及到規劃、設計、投融資、基礎設施建設、城市公共配套建設、產業發展、資源和資產開發利用、產業服務和管理、城市管理運營基礎設施、人口就業等諸多方面。片區開發類PPP項目的綜合性、系統性、復雜性不再是單體PPP項目的累加,而是累乘的效應。在片區開發PPP項目績效考核的邏輯設置上,既有按項目實施程序的“建設-運營-移交”分別設置三階段性考核,也可按片區開發邏輯從“投入-過程-結果-影響”四個維度進行分析。

鑒于項目考核內容的復雜性,實施機構可借助專業的第三方作為績效評價的具體實施機構。績效評價范圍涵蓋項目全生命周期。根據考核頻率的不同,績效評價包括定期評價和不定期評價。當項目使用規范、標準出現更新以及項目需求發生變化,實施機構則相應調整原有的績效評價標準。

績效評價實施機構(第三方)開展績效評價,主要的評價程序為:

1.確定評價對象;

2.下達評價通知;

3.確定評價工作人員;

4.制定評價工作方案;

5.搜集評價相關資料;

6.審查核實資料與現場考核;

7.綜合分析形成評價結論;

8.編制評價報告;

9.建立評價檔案;

10.其他。

績效評價實施機構(第三方)在完成評價后將績效評價報告提交為實施機構,績效評價報告主要包含:

1.項目基本概況;

2.績效評價的組織實施情況;

3.績效評價指標體系、評價標準和評價方法;

4.績效目標的實現程度;

5.存在問題及原因分析;

6.評價結論及建議;

7.其他需要說明的問題。

績效評價報告中指出建設運營缺陷的,項目公司應在接到實施機構的書面通知后限期整改,整改完成后,績效評價實施機構重新進行績效評價。實施機構對績效評價報告完成審核,項目公司對審核結果有異議的,各方應協商解決。最終的績效評價結果將應用于當期政府支出責任的實現。

四、片區開發PPP項目績效考核優化思路

(一)片區開發績效考核需體現核心關切

片區開發PPP項目應著力避免傳統開發模式中存在的問題,包括土地資源浪費嚴重、產城融合差、二三產業比重不協調、空城睡城現象突出等。片區開發PPP項目的實施要強調統籌開發,除一般基礎設施項目外,核心是強調規劃設計和產業導入,在降低投資成本的同時促進產業轉型和生活品質的提升。在績效考核管理上,應特別強調產業運營績效指標、經濟效益指標、社會效益指標、環境效益指標,考核內容分別體現在入住企業的數量和質量、財政收入增長、新增高學歷人才、單位產值能耗的降低等。

(二)片區開發績效考核需因時因地制宜

片區開發PPP項目的合作周期設置較長,在項目初始階段就完全實現績效考核與合作周期內的發展匹配起來是不科學的,因此在設計片區開發PPP行業績效考核指標時,需要特別注意其時效性。比如以3-5年為一個周期,結合中期評估等階段性評價統籌考慮項目實際情況調整行業績效指標。此外,片區開發PPP項目涉及到一些有關區域社會效益或經濟效益的指標,短期內1-3年很難衡量,按年考核無疑會給合同履約各方帶來不必要的麻煩,因此,可以考慮將年度考核和跨年度的階段性考核相結合。至于因地制宜地設置績效考核,則是著眼于項目產出本身,比如產業新城項目應圍繞產業服務的導入,聚焦產業來設置相應的績效指標;而有的項目重點為大型公共基礎設施周邊配套的建造和升級,相應的績效考核設計則應體現到基礎設施的建設、運營和維護上。

(三)片區開發績效考核需導入創新性指標

對于公共基礎設施類子項目的績效考核,績效考核指標的設置可以使用已有的行業標準和規范,比如地方性的物業管理規范、綠化管理規范、道路養護規范等。對于一些關系到地方經濟發展,尤其是產業服務導入的行業績效考核指標,很難找到現成的指引,需要結合地方的實際發展情況以及項目產業發展定位,在充分調研的基礎上,合理設置相應的指標。比如在產業發展績效考核指標設置上,資金支持方面可考核引入產業基金的數量和規模,產業鏈支持方面可考核引入全國排名前列的行業內相關細分領域的龍頭企業數量,人才支持方面可考核引入符合項目定位方向的科技頂尖專家或團隊的數量、為入駐企業通過招聘會招聘人員的數量。鑒于片區開發PPP項目多為大型項目,且影響力相較其他單體PPP項目更廣,政府方還可以通過監控項目相關的互聯網輿情信息來評判該項目的市場影響力、社會影響力,以此作為附屬的評價指標。

(四)片區開績效考核需剛柔并濟

基于片區開發PPP項目的綜合性、復雜性、動態性等特點,履約各方均應提高績效管理意識,將考核機制的剛性和彈性相結合。片區開發PPP項目的回報機制通常表現為可行性缺口補助,其中具有使用者付費的子項目主要是準經營性項目、提供產業開發及導入服務的對價等??紤]到項目本身的特殊性,可設定針對使用者付費項目的考核指標,如應結合實際情況約定項目進入每個運營年度的使用者付費下限。同時建立使用者付費的超額收益分配機制,激勵社會資本盡可能發揮人力、管理等資源優勢,提高使用者付費的收入。此外,在核心的產業發展績效考核指標設置上尤其需要體現獎懲機制,如資金支持方面考核引入產業基金的數量和規模,可規定如未按時完成約定數量和規模的產業基金引入,則扣除項目公司相應可行性缺口補助金額,如超額完成績效指標,可將累計超出金額的一定比例予以獎勵等。

結 語

隨著《財政部關于印發<項目支出績效評價管理辦法>的通知》(財預〔2020〕10 號)開始實施,包括PPP項目在內的項目支出績效評價管理體系正日益完善。作為PPP項目中最復雜、最綜合的片區開發項目,其績效考核體系如何設計得更加實際、更為實用需要PPP項目參與各方的共同探索。

作者簡介:萬文清,系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司高級副總裁、現代研究院高級研究員。朱容男,系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司投融資事業部高級項目經理。

聲明:本文為現代咨詢獨家原創文章,轉載需在文章開頭注明“文章來源:現代咨詢  作者:萬文清  朱容男”,歡迎讀者留言,共同交流探討。

江蘇現代資產投資管理顧問有限公司(簡稱“現代咨詢”)是中國現代集團有限公司核心企業,是中國城市投融資咨詢和政府平臺公司管理咨詢領導品牌,成立于1997年,總部設在南京,目前在河北、河南、湖北、福建、陜西、江西等地設有分(子)公司或辦事處。核心業務是政府投融資、政府融資平臺轉型、企業管理、PPP、國有企業改革、城市發展等咨詢服務,以及投資銀行、基金管理、智庫研究等。

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未來,隨著我國政府投融資體制和國資國企改革的不斷向縱深推進,現代咨詢還將一如既往地用心服務客戶,提供更多更好的片區、新城開發投融資規劃服務和政府投融資及國資國企領域專業綜合解決方案。

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